I. Einführung
Die Verfahrensvorschriften der Zulassungsverordnung für Vertragsärzte (Ärzte-ZV) haben
für Vertragsärzte Vorrang vor den Bestimmungen des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch
– Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz (SGB X). Soweit allerdings in der
Ärzte-ZV nichts geregelt ist, gelten die Bestimmungen des SGB X (§ 37 SGB I). Sonderregelungen
bestehen in der Ärzte-ZV jedoch auch gegenüber dem Vorverfahren nach dem Sozialgerichtsgesetz
(SGG). Das Widerspruchsverfahren vor dem Berufungsausschuss nach den §§ 44 und 45
Ärzte-ZV weist insofern Besonderheiten auf.
Das Verfahren vor dem Berufungsausschuss ist kein Widerspruchsverfahren gem. §§ 78,
83 ff. SGG, sondern ein besonderes Verwaltungsverfahren. Das ergibt sich zum einen
daraus, dass im Gesetz nicht auf die das Widerspruchsverfahren betreffenden Regelungen
der §§ 83 ff. SGG in toto verwiesen wird, sondern nur auf § 84 Abs. 1 SGG und dass
§ 85 Abs. 3 SGG für entsprechend anwendbar erklärt wird. Das Verfahren vor dem Berufungsausschuss
gilt als „Vorverfahren“ (§ 97 Abs. 3 S. 1 und 2 SGB V). Eine Sonderregelung gegenüber
den Vorschriften des SGG über das Widerspruchsverfahren bestand bis zum Inkrafttreten
des VÄndG vom 22.12.2006 (BGBl. I. 3439) in § 44 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV, wonach der
Widerspruch binnen eines Monats mit Angabe von Gründen zu erheben war. Diese Pflicht
zur Begründung des Widerspruchs als Zulässigkeitsvoraussetzung wurde durch das VÄndG
mit Wirkung zum 01.01.2007 aufgehoben, da diese „in der täglichen Praxis – auch von Rechtsanwälten – häufig übersehen“ wurde und „dies erhebliche Folgen hatte, weil die fehlende Begründung zur Unzulässigkeit des
Widerspruchs führte“ (vgl. Gesetzentwurf zum VÄndG vom 30.08.2006, BT-Drucks. 16/2474, S. 35).
Abweichend gegenüber dem SGB X und dem SGG sind in den §§ 38 und 44 Ärzte-ZV noch
heute zwei Sonderregelungen enthalten, die Rechtsfolgen im Falle einer nicht rechtzeitigen
Entrichtung der Verfahrensgebühren nach § 46 Ärzte-ZV vorsehen. Diese Vorschriften
können in der Praxis ebenfalls mit erheblichen Folgen für die Verfahrensbeteiligten
verbunden sein. In beiden Fällen wird die Rücknahme der jeweils zugrundeliegenden
Handlung „fingiert“, wenn die Gebühr nicht rechtzeitig entrichtet wurde.
Zum einen wird nach § 38 S. 1 Ärzte-ZV über „gebührenpflichtige Anträge erst nach Entrichtung der nach § 46 zu zahlenden Gebühr
verhandelt.“ Wird die Gebühr nach Anforderung nicht innerhalb der gesetzten Frist eingezahlt,
so gilt der Antrag zudem als nach § 38 S. 2 Ärzte-ZV zurückgenommen, es sei denn,
der Vorsitzende stundet die Gebühr. Die Zahlungsfrist und die Folgen ihrer Nichteinhaltung
sind in der Anforderung zu vermerken. Hervorzuheben ist diese Folge für Zulassungsanträge,
sonstige Anträge mit angestrebter Beschlussfassung durch den Zulassungsausschuss und
Widersprüche nach § 46 Abs. 1 Ärzte-ZV. Das bedeutet, dass eine Zulassung oder Anstellungsgenehmigung
grundsätzlich nicht erteilt werden darf, wenn die Gebühr von 100 bzw. 120 Euro nicht
fristgerecht beglichen wurde und die Gebührenrechnung einen Hinweis auf diese Folge
enthält. Dies kann je nach konkreter Konstellation dazu führen, dass ein Mitbewerber
die begehrte Zulassung oder Genehmigung erhält, z. B. bei Ausschreibungsverfahren.
Möglich ist auch, dass die Zulassung oder Genehmigung neu beantragt werden muss und
aufgrund zwischenzeitlich geänderter Versorgungslage nicht mehr positiv beschieden
wird. Beide Fälle führen im Ergebnis zu dem Verlust bzw. Nichterhalt eines Versorgungsauftrages.
Eine vergleichbare Regelung existiert für das Widerspruchsverfahren. Nach § 45 Abs. 1
S. 1 Ärzte-ZV gilt der Widerspruch als zurückgenommen, wenn die Gebühr nach § 46 Ärzte-ZV
nicht innerhalb der gesetzten Frist entrichtet ist, sofern die Zahlungsfrist und die
Folgen ihrer Nichteinhaltung in der Anforderung vermerkt sind. Neben der vorstehend
beschriebenen allgemeinen Rücknahmefiktion für gebührenpflichtige Anträge nach § 38
S. 1 Ärzte-ZV besteht also eine gesonderte Rücknahmefiktion auch für Widersprüche
nach § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV. Mit der Rechtmäßigkeit dieser Regelung hat sich das
Bundessozialgericht (BSG) in einer kürzlich ergangenen Entscheidung befasst.
II. Urteil des BSG vom 07.09.2022, Az.: B 6 KA 11/21 R
Das BSG hat entschieden, dass Regelungen, die den effektiven Rechtsschutz derart gravierend
beschränken wie die Vorschrift des § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV, einer klaren und bestimmten
gesetzlichen Grundlage bedürfen und es an dieser nach derzeitiger Rechtslage fehlt.
Der gesetzliche Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 98 Abs. 2 Nr. 3 SGB V werde
durch die Rücknahmefiktion in § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV überschritten. Danach müssen
die Zulassungsverordnungen Vorschriften über das Verfahren der Ausschüsse entsprechend
den Grundsätzen des Vorverfahrens in der Sozialgerichtsbarkeit enthalten. Die Rechtsfolge
der fingierten Widerspruchsrücknahme entspreche diesen Grundsätzen jedoch nicht. Da
die Ärzte-ZV im Rang einer Rechtsverordnung steht, bedarf es einer den Anforderungen
des Art. 80 Grundgesetz (GG) entsprechenden hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage.
Mangels einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage kann demnach § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV
keine Grundlage sein, um die Rücknahme von Widersprüchen zu fingieren.
1. Sachverhalt
Streitig war, ob die Widersprüche gegen die Bescheide des Zulassungsausschusses im
Zusammenhang mit der Nachbesetzung einer Arztstelle in einem Medizinischen Versorgungszentrum
(MVZ) gemäß § 45 Abs. 1 Ärzte-ZV als zurückgenommen gelten, da die Zahlungsfrist nicht
eingehalten wurde.
Die Klägerin ist Trägerin eines MVZ. Sie beantragte die Nachbesetzung der Stelle einer
angestellten Ärztin, die etwa fünf Monate zuvor zugunsten der Anstellung auf ihre
Zulassung verzichtet hatte. Der Zulassungsausschuss lehnte den Antrag auf Nachbesetzung
mit der Begründung ab, dass die Ärztin nach dem Verzicht auf ihre Zulassung weniger
als drei Jahre in dem MVZ tätig gewesen sei und entschied zudem mit gesonderten Bescheiden,
dass die Genehmigung zur Beschäftigung der Ärztin sowie der Versorgungsauftrag endeten.
Nachdem die Klägerin gegen diese Bescheide Widerspruch eingelegt hatte, forderte der
beklagte Berufungsausschuss die Klägerin zur Entrichtung einer Verwaltungsgebühr von
jeweils 200 Euro mit Fristsetzung auf und wies darauf hin, dass Widersprüche gemäß
§ 45 Abs. 1 Ärzte-ZV als zurückgenommen gelten, wenn die genannten Gebühren nicht
innerhalb der gesetzten Frist entrichtet seien. Die entsprechenden Überweisungen gingen
erst einige Tage nach Fristablauf auf dem Empfängerkonto ein.
Der Berufungsausschuss stellte daraufhin fest, dass die Widersprüche gegen die Bescheide
des Zulassungsausschusses gemäß § 45 Abs. 1 Ärzte-ZV als zurückgenommen gelten, da
die Zahlungsfrist nicht eingehalten sei. Die an die Versäumung anknüpfende Rücknahmefiktion
des Widerspruchs stelle seiner Ansicht nach keine unbillige, sondern die hierfür vorgesehene
Rechtsfolge dar.
Nach Klageerhebung vor dem Sozialgericht (SG) hob dieses die zuvor genannten Beschlüsse
des Berufungsausschusses auf und verurteilte diesen, über die Widersprüche der Klägerin
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Für die in § 45
Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV geregelte Widerspruchsrücknahmefiktion fehle eine wirksame Ermächtigungsgrundlage
im Sinne von Art. 80 GG. In Betracht komme allein § 98 Abs. 2 Nr. 3 SGB V, wonach
die Zulassungsverordnungen Vorschriften über das Verfahren der Ausschüsse entsprechend
den Grundsätzen des Vorverfahrens in der Sozialgerichtsbarkeit enthalten müssten.
§ 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV halte sich jedoch nicht im Rahmen dieser Ermächtigung. Es
werde eine über § 84 Abs. 1 S. 1 SGG hinausgehende „weitere Prozess (Sachurteils-)voraussetzung“
für die sozialgerichtliche Klage geschaffen, die entgegen den Regelungen für das Vorverfahren
im SGG den Zugang zu den Sozialgerichten erschwere.
Hiergegen wendete sich der Berufungsausschuss insbesondere mit dem Argument, dass
das Vorverfahren in Angelegenheiten des vertragsärztlichen Zulassungsrechts als Vorverfahren
eigener Art ausgestaltet sei und es sich bei § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV um eine zulässige
Sonderregelung handle. Der Rechtsschutz werde durch diese Rücknahmefiktion auch nicht
in unzulässiger Weise erschwert.
2. Begründung
Das BSG hat entschieden, dass das SG die Bescheide des Berufungsausschusses zu Recht
aufgehoben habe. Der Berufungsausschuss muss nun über die Widersprüche der klagenden
Trägerin des MVZ in der Sache entscheiden, da die Widersprüche der Klägerin nicht
durch fiktive Rücknahme nach § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV erledigt sind.
Als Begründung führt das BSG an, dass die Ärzte-ZV im Rang einer Rechtsverordnung
stehe. Daher bedürfe es für die Regelungen in der Ärzte-ZV einer den Anforderungen
des Art. 80 GG entsprechenden hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage. Hieran
fehle es für die in § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV getroffene Regelung der Rücknahmefiktion
eines Widerspruchs bei nicht fristgerechter Zahlung der Widerspruchsgebühr.
Der gesetzliche Rahmen der allein als relevant in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage
des § 98 Abs. 2 Nr. 3 SGB V werde durch die Rücknahmefiktion in § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV
überschritten. Danach müssen die Zulassungsverordnungen Vorschriften über das Verfahren
der Ausschüsse entsprechend den Grundsätzen des Vorverfahrens in der Sozialgerichtsbarkeit
enthalten. Die Rechtsfolge der fingierten Widerspruchsrücknahme entspreche diesen
Grundsätzen gerade nicht.
Die Vorschrift des § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV berechtige den Berufungsausschuss über
die im SGG geregelten Vorgaben für das Widerspruchsverfahren hinaus, bei nicht fristgerechter
Einzahlung der Widerspruchsgebühr den Widerspruch als fingiert zurückgenommen zu behandeln,
selbst wenn es um grundrechtsintensive Entscheidungen in Zulassungssachen geht. Regelungen,
die den effektiven Rechtsschutz derart gravierend beschränken, bedürften einer klaren
und bestimmten gesetzlichen Grundlage, an der es nach derzeitiger Rechtslage fehlt.
Zwar sehe das SGG eine fiktive Klage- bzw. Berufungsrücknahme vor, wenn Kläger das
Verfahren trotz gerichtlicher Aufforderung länger als drei Monate nicht betreiben
(vgl. §§ 102 Abs. 2, 156 Abs. 2 SGG). Bei diesen Rücknahmefiktionen handele es sich
aber um eng begrenzte gesetzlich geregelte Ausnahmefälle, die nicht auf das Widerspruchsverfahren
übertragen werden könnten.
Etwas anderes folge auch nicht aus den Besonderheiten des Verfahrens vor dem Berufungsausschuss.
Auch wenn das Vorverfahren in Angelegenheiten des Vertragsarztrechts ein besonderes
Verwaltungsverfahren sei und nach § 97 Abs. 3 SGB V gegenüber dem Vorverfahren des
SGG Besonderheiten aufweise, schaffe § 98 Abs. 2 Nr. 3 SGB V keine umfassende Kompetenz
zur Regelung vom sozialgerichtlichen Vorverfahren abweichender Vorschriften und erlaube
insbesondere keine Regelung, durch die die Gewährleistung umfassenden Rechtsschutzes
im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG erheblich eingeschränkt wird.
Das Urteil ist insofern etwas überraschend, als dass das BSG noch mit Urteil vom 13.05.2015
(Az.: B 6 KA 25/14 R) entschieden hatte, dass die vormalige Regelung des § 19 Abs. 3
Ärzte-ZV, nach der die Zulassung kraft Gesetzes endete, wenn die vertragsärztliche
Tätigkeit nicht innerhalb von drei Monaten nach Zustellung des Beschlusses über die
Zulassung aufgenommen wird, mit § 98 Abs. 1 SGB V als höherrangigem Recht im Einklang
stehe. Daraufhin hatte das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26.09.2016 (Az.:
1 BvR 1326/15) festgestellt, dass die vormalige Regelung des § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV
aufgrund eines Verstoßes gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG nichtig ist und das
Urteil des BSG aufgehoben. Durch eine Ergänzung in § 95 Abs. 7 S. 1 SGB V ist sodann
eine gesetzliche Grundlage für das bisher in § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV geregelte automatische
Enden einer Zulassung bei Nichtaufnahme der Tätigkeit geschaffen worden.
Die vorstehend bezeichnete Entscheidung des BSG aus 2015 steht zwar inhaltlich nicht
unmittelbar im Zusammenhang mit der jetzt getroffenen Entscheidung. Gleichwohl scheint
es, dass zwischenzeitlich eine erhebliche Änderung der Beurteilung durch das BSG stattgefunden
hat. Noch 2015 stufte das BSG das automatische Enden einer Zulassung – also den grundsätzlich
schwersten Eingriff innerhalb des Vertragsarztrechts – durch eine Regelung der Ärzte-ZV
als mit höherrangigem Recht vereinbar ein. Nunmehr erachtet es bereits die in § 45
Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV geregelte Widerspruchsrücknahmefiktion als nicht ausreichend
legitimiert im Sinne von Art. 80 GG. Für die Entscheidung des BSG dürfte eine Rolle
gespielt haben, dass die Nichteinzahlung einer Widerspruchsgebühr im Rahmen eines
regulären Vorverfahrens nach §§ 78 ff. SGG keine Rechtsfolgen für die Zulässigkeit
des Widerspruchs entfaltet. Zudem erscheint die Unzulässigkeit des Widerspruchs als
angeordnete Rechtsfolge der nicht rechtzeitigen Einzahlung der Gebühr, die auch auf
einem Versehen oder einem technischen Fehler beruhen kann, als unverhältnismäßig,
da diese erhebliche Folgen für den Antragsteller haben kann.
III. Folgerungen für die Praxis
Bisher musste die Beachtung der Fristen zur Einzahlung der Gebühren in zulassungsrechtlichen
Verfahren genauso sorgsam behandelt und berücksichtigt werden wie Rechtsbehelfsfristen
– also beispielsweise für Widersprüche – selbst, da die Nichtbeachtung in beiden Fällen
zum vollständigen Verlust einer Verfahrensoption führen konnte. Das war und ist vielen
Verfahrensbeteiligten leider nicht bewusst. Das liegt möglicherweise auch daran, dass
die Nichtzahlung einer Gebühr von 100 bis 200 Euro im Verhältnis zu einer Zulassung
marginal erscheint. Für die Zulässigkeit des Widerspruchsverfahren kommt es auf die
Rechtzeitigkeit der Einzahlung der Gebühr nach § 46 Abs. 1 S. 1 lit. d) zukünftig
nicht mehr an, da die Regelung in § 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV als nichtig anzusehen
ist. Nach der Rechtsprechung des BVerfG stehen Fachgerichten, wie dem BSG, bei untergesetzlichen
Rechtsnormen wie einer Rechtsverordnung, die Kompetenz zur Normverwerfung zu (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 31.03.2020, Az: 1 BvR 712/20).
Wesentlich bedeutsamer für die Praxis ist die mögliche Folge für die eingangs beschriebene
Regelung der Rücknahmefiktion nach § 38 S. 2 Ärzte-ZV für gebührenpflichtige Anträge
insgesamt. Denn diese betrifft über den Verweis nach § 46 Ärzte-ZV nahezu sämtliche
Antragsverfahren einschließlich Widersprüche, während die beurteilte Regelung nach
§ 45 Abs. 1 S. 1 Ärzte-ZV ausschließlich Widersprüche und damit nur einen geringen
Anteil der Verfahren betrifft. Allerdings hat das BSG zu der Rechtmäßigkeit der Regelung
über die Rücknahmefiktion bei Anträgen in § 38 S. 2 Ärzte-ZV keine Entscheidung getroffen.
Die anderen Fälle nach § 46 Ärzte-ZV dürften jeweils gesondert nach der Rechtsgrundlage
§ 98 Abs. 2 SGB V zu beurteilen sein. Beispielsweise kommen für die Rücknahmefiktion
durch Nichtzahlung der Gebühr für das Zulassungsverfahren nach § 38 Ärzte-ZV in Verbindung
mit § 46 Abs. 1 lit. b) Ärzte-ZV insbesondere § 98 Abs. 2 Nr. 4 und 10 SGB V in Betracht.
Dabei dürfte die Nr. 4 jedoch allein die Gebührenhöhe bzw. deren Verhältnismäßigkeit
betreffen, während die Nr. 10 inhaltliche Zulassungsvoraussetzungen betrifft. Außerdem
ist zu berücksichtigen, dass durch eine wirksame Rücknahmefiktion auch in diesem Fall
der umfassende Rechtsschutz im Ergebnis eingeschränkt wird, da die inhaltliche Beurteilung
aus formalen Gründen von vornherein verwehrt wird. Im Hinblick auf die mögliche gravierende
Folge des Nichterhalts einer Zulassung lässt sich auch in diesem Fall daher gut begründen,
dass die Regelung nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Gleichwohl sollten
bis zu einer diese Annahme bestätigenden Entscheidung des BSG sämtliche Gebühren fristgerecht
eingezahlt werden.
Prof. Dr. Peter Wigge
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Medizinrecht
Tilmann Kirsch
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Medizinrecht
Rechtsanwälte Wigge
Großer Burstah 42
20 457 Hamburg
Telefon: (040) 3398 705–90
Telefax: (040) 3398 705–99
Internet: www.ra-wigge.de
E-Mail: kanzlei@ra-wigge.de
