Ausschlussfristen für Prüfungsmaßnahmen der KVen

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Nach § 75 Abs. 1 SGB V haben die KVen die vertragsärztliche Versorgung im gesetzlich bestimmten Umfange (§ 73 Abs. 2 SGB V) sicherzustellen; sie haben den Krankenkassen gegenüber zu gewährleisten, dass die vertragliche Versorgung den gesetzlichen und vertraglichen Erfordernissen entspricht. Aus Sicherstellungsauftrag und Gewährleistungspflicht folgt die Verpflichtung, die eingereichten Abrechnungsunterlagen des Vertragsarztes zu überprüfen und bei Fehlern die Honorarabrechnung zu korrigieren.

Sachlich-rechnerische Prüfung der Abrechnungsunterlagen

Die sachlich-rechnerische Richtigstellung besteht nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) darin, die Abrechnungen des Arztes rechnerisch und bezüglich der ordnungsgemäßen Anwendung der Gebührenordnung sowie andere Bestimmungen (z.B. Verträge, Richtlinien) zu prüfen und ggf. zu berichtigen. Der Prüfungsumfang betrifft die Gebührenordnung, den HVM sowie andere Abrechnungsbestimmungen.

Nach der sachlich-rechnerischen Prüfung erlässt die KV einen Honorarbescheid, mit dem das Honorar des Arztes festgesetzt wird. Der Honorarbescheid steht dabei unter dem gesetzlichen Vorbehalt einer nachträglichen sachlichen und/oder rechnerischen Berichtigung"(vgl. BSG SozR 3-2500, § 85 SGB V Nr. 2, S. 10). Sollte sich während dieser Prüfungen herausstellen, dass die Honoraranforderung des Vertragsarztes sachlich-rechnerisch unrichtig ist oder der Vertragsarzt seine Leistungen unwirtschaftlich erbracht hat, kann die KV Honorar von dem Vertragsarzt zurückfordern. Eine sachlich-rechnerische Unrichtigkeit liegt vor, wenn der Arzt sich bei der Abrechnung verrechnet hat oder die Gebührenordnung sowie andere Bestimmungen nicht beachtet hat. Gleichgültig ist es hierbei, in wessen Verantwortungsbereich eine etwaige Unrichtigkeit fällt. Eine Unwirtschaftlichkeit ist zu bejahen, wenn die erbrachten Leistungen nicht geeignet, zweckmäßig und/oder ausreichend sind und/oder das Maß des Notwendigen überschreiten, § 70 Abs. 1 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB V). Bei der Korrektur des Honorarbescheides ist die KV nicht an die strengen Rücknahmevoraussetzungen der §§ 44 ff. SGB V gebunden. Vielmehr kann sie die vorläufigen Bescheide unter den erleichterten Bedingungen der Bundesmantelverträge im nachhinein berichtigen. Die Befugnis ergibt sich aus § 45 Abs. 1 und 2 Bundesmantelvertrag Ärzte (BMV-Ä) bzw. § 34 Abs. 4 Ersatzkassenvertrag Ärzte (EKV-Ä).

Aufgrund der Masse der zu prüfenden Verfahren und der begrenzten Prüfungskapazitäten der KVen können sich diese Verfahren über einen längeren Zeitraum hinziehen. Es kann also vorkommen, dass die KV noch Jahre später Honorar von dem Vertragsarzt zurückfordert bzw. wegen unwirtschaftlichen Verhaltens Regress fordert. Der Vertragsarzt kann hierdurch über Jahre hinweg nicht mit seinem zur Verfügung stehenden Geld kalkulieren. In Wirtschaftlichkeitsprüfverfahren gibt es zwar Vorgaben, die auch den Schutz des Vertragsarztes betreffen (Erforderlichkeit eines Antrags durch die KVen oder die Krankenkassen, Begrenzung der prüfbaren Quartale in der Verfahrensordnung, Antragsfristen zur Vermeidung verspäteter Verfahren und Notwendigkeit der Bekanntgabe der Verfahrenseinleitung gegenüber dem betroffenen Vertragsarzt), diese Regelungen sehen jedoch letztendlich keine zeitliche Begrenzung für Rückforderungen seitens der KV gegenüber dem Vertragsarzt vor. Nach der sozialgerichtlichen Rechtsprechung darf allerdings ein Honorarbescheid aus Gründen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes nicht später als vier Jahre nach der vorläufigen Honorarfestsetzung nachträglich richtiggestellt werden (Bay LSG ArztR 2000, 289 m.w.N).

Die Bedeutung dieser Rechtsprechung hat sich in den letzten Jahren erhöht. Der Gesetzgeber hat nämlich, besonders nach der EBM-Reform 1996, die Prüfungspflichten der KVen ausgeweitet, ohne jedoch andererseits die Prüfungskapazitäten der KVen entsprechend zu vergrößern (vgl. § 106 a SGB V). Dies hat dazu geführt, dass sich die Verfahrenszeiten entsprechend verlängert haben.

Begründung der Ausschlussfristen

Begründet werden die Ausschlussfristen mit dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 2 und 3 Grundgesetz (GG), Art. 1 Abs. 3 GG, Art. 19 Abs. 4 GG. Dieses gebietet eine zeitliche Begrenzung der Vorläufigkeit staatlicher Maßnahmen. Um staatliche Maßnahmen handelt es sich auch bei der Erteilung von Honorarbescheiden. Diese sind als Verwaltungsakt im Sinne des § 31 SGB X zu qualifizieren. Behörden sind in diesem Fall die KVen als Körperschaften des öffentlichen Rechts, § 76 Abs. 5 SGB V.

Bezüglich der Länge der Ausschlussfrist von vier Jahren hat sich die Rechtsprechung an entsprechende Verjährungsregelungen in den Sozialgesetzbüchern angelehnt, vgl. § 45 Abs. 1 SGB I, §§ 25 Abs. 1, 27 Abs. 1 SGB IV, §§ 50 und 103 SGB X.

Anwendungsbereich

Das Bundessozialgericht (BSG) hat die Ausschlussfrist zunächst auf Verfahren der Wirtschaftlichkeitsprüfung für anwendbar erklärt. Dabei hat es nicht nach Honorarprüfverfahren und Prüfungen des Verordnungsverhaltens bei Arzneimitteln, Sprechstundenbedarf, Hilfsmitteln und Heilmitteln differenziert. Vielmehr spricht das BSG von der Anwendbarkeit der Ausschlussfrist in allen Verfahren der Wirtschaftlichkeitsprüfung. Ein sachlicher Grund, der eine Differenzierung rechtfertigen würde, ist auch nicht ersichtlich. Zwar gibt es bei ärztlichen Verordnungen keinen vorläufigen Honorarbescheid, der in einem späteren Verfahren korrigiert werden könnte. Aufgrund der ggf. drohenden Regressforderungen ist es jedoch auch hier im Interesse des Arztes erforderlich, Rechtssicherheit zu schaffen.

Ob zu den Wirtschaftlichkeitsprüfungen auch die speziellen Richtgrößenprüfungen zu zählen sind, kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben. Das Gesetz sieht hierfür jedenfalls in § 106 Abs. 2 SBG V eine Ausschlussfrist von 2 Jahren vor.

Aufgrund des Rechtsgedankens der Ausschlussfristen hat die Rechtsprechung diese auch für die Verfahren der sachlich-rechnerischen Richtigstellung für anwendbar erklärt. (BSG, Urteil v. 15.11.1995 - 6 RKA 57/94; BSG, Urteil v. 14.12.2005 - B 6 KA 17/05 R.)

Im Ergebnis dürften also die Ausschlussfristen für alle Verfahren der Wirtschaftlichkeitsprüfung und für Verfahren der sachlich-rechnerischen Richtigstellung anwendbar sein.

Wirkung der Ausschlussfrist

Nach Ablauf der Ausschlussfrist darf die KV Kürzungen oder Rückforderungsbescheide nicht mehr auf der Rechtsgrundlage der bundesmantelvertraglichen Richtigstellungsvorschriften vornehmen. Eine nachträgliche Korrektur ist dann nur noch unter den Voraussetzungen der §§ 44 ff. SGB X möglich. Hiernach ist entscheidend, inwieweit das Vertrauen des Vertragsarztes auf den Bestand des Verwaltungsakts das öffentliche Interesse an der Rücknahme des Verwaltungsakts überwiegt, § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X. Dies ist beispielsweise nicht der Fall, wenn der Vertragsarzt grob fahrlässig unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat oder grob fahrlässig die Rechtswidrigkeit des Bescheides verkannt hat, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, 3 SGB X. Ausnahmsweise kann die KV auch noch nach Ablauf der Ausschlussfrist auf die Regelungen der Bundesmantelverträge zurückgreifen, wenn sich das Berufen des Arztes auf die Ausschlussfrist als rechtsmissbräuchlich darstellt. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn der Arzt das Prüfungsverfahren verschleppt bzw. gar verhindert hat.

Fristberechnung

Schwierig gestaltet sich jedoch im Einzelnen die Berechnung der Frist. Die Fristberechnung richtet sich nach den allgemeinen Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB), § 26 SGB X i. V. m. §§ 187 - 193 BGB. Die Frist beginnt somit an dem Tag, der auf das fristauslösende Ereignis folgt. Sie endet vier Jahre später mit dem Ablauf des Tages, der seiner Benennung nach dem Tag entspricht, in dem das fristauslösende Ereignis liegt, § 26 SGB X i. V. m. §§ 187, 188 BGB. Die Bestimmung des fristauslösenden Ereignisses war jedoch lange Zeit ungeklärt.

Quartalsbezogene Verfahren

Das BSG hat zunächst recht allgemein bestimmt, dass auf das "Ergehen des Quartalsabrechnungsbescheides" bzw. auf die "vorläufige Honorarabrechnung" durch die KV abzustellen sei. Dies ist insofern zu allgemein gehalten, weil zum einen auf den Erlass des Honorarbescheides und zum anderen auf dessen Zugang beim Vertragsarzt abgestellt werden kann. Nunmehr hat das BSG seine Rechtsprechung in einem Grundsatzurteil vom 28.03.2007 präzisiert. Danach kommt es auf die Bekanntgabe des Honorarbescheides gemäß § 37 Abs. 2 SGB X an (Urteil v. 28.3.2007 - B 6 KA 22/06 R). Gemäß § 37 Abs. 2 SGB X gilt ein schriftlicher Verwaltungsakt bei Übermittlung mit der Post im Inland mit dem dritten Tage nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben. Diese 3-Tages-Fiktion gilt jedoch nicht, wenn der Bescheid nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist. Die Beweislast, dass der Verwaltungsakt innerhalb der 3-Tages-Fiktion zugegangen ist, liegt bei der Behörde. Wenn der Bescheid dem Arzt vorher zugegangen ist, ist dies für die Fristberechnung unerheblich, es bleibt bei der gesetzlichen Fiktion des § 37 Abs. 2 SGB X. Diese Rechtsprechung gilt sowohl für Wirtschaftlichkeitsprüfungen als auch für sachlich-rechnerische Berichtigungen des Honorars. Sie erscheint auch sachgerecht, denn ansonsten wäre der Fristbeginn für den Vertragsarzt nicht genau ersichtlich. Außerdem kann es ansonsten zu Schwierigkeiten kommen, wenn der Honorarberichtigungsbescheid während der Zustellung abhanden kommt.

Nicht quartalsbezogene Verfahren

Lange Zeit ungeklärt war auch die Frage, wie bei nicht quartalsbezogenen Verfahren die Fristberechnung zu erfolgen hat. Das BSG hat jedoch in der bereits erwähnten Entscheidung vom 28.03.2007 auch in diesen Fällen auf die Bekanntgabe des Honorarbescheides i. S. v. § 37 Abs. 2 SGB X abgestellt. Begründet hat das BSG seine Entscheidung u. a. damit, dass etwaige Vorschriften in den Sozialgesetzbüchern, die ebenfalls Ausschlussfristen betreffen, nicht auf den Ablauf eines Jahres abstellen. Hintergrund dürfte jedoch gewesen sein, dass das Abstellen auf die Bekanntgabe des Honorarbescheides ein Mehr an Rechtssicherheit und Rechtsklarheit mit sich bringt. Bezugspunkt für alle nachträglichen Korrekturen soll mithin einheitlich der vorläufige Bescheid sein, ab dem die Frist zu berechnen ist.

Ergeht jedoch nach dem Quartalshonorarbescheid zeitnah ein gesonderter Bescheid über eine Honorarkürzung (in dem dem BSG-Urteil zu Grunde liegenden zahnärztlichen Sachverhalt war dies durch einen sog. Degressionsbescheid der Fall), so soll dieser an die Stelle des Quartalshonorarbescheids treten. Die Ausschlussfrist beginnt damit also einen Tag nach der Bekanntgabe dieses Bescheids von Neuem zu laufen. Der gesonderte Bescheid über eine Honorarkürzung tritt jedoch nur dann an die Stelle des Quartalshonorarbescheides, wenn er innerhalb der Ausschlussfrist von vier Jahren nach Bekanntgabe des Quartalshonorarbescheides ergeht.

Hinsichtlich nachträglicher Honorarberichtigungen besteht mittlerweile also ziemliche Klarheit. Eine Entscheidung zu Verfahren, die zu Regressen wegen unwirtschaftlicher Verordnungsweise führen können, steht jedoch noch aus. Auch bei diesen Verfahren dürften jedoch die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze anwendbar sein. Auch hier ist es für den Vertragsarzt von Bedeutung, nicht noch Jahre später mit diesbezüglichen Forderungen überzogen zu werden. Aufgrund der Möglichkeit in § 106 SGB V, die Prüfungen sowohl quartalsweise durchzuführen als auch mehrere Quartale in einer Prüfung zusammenzufassen, bietet es sich daher an, die Rechtsprechung des BSG zu den Degressionsbescheiden zu übertragen. Maßgeblich für den Fristbeginn wäre damit die Bekanntgabe des jeweiligen Quartalshonorarbescheids, der sich auf den geprüften Zeitraum bezieht.

Hemmung der Frist

Bestimmte Sachverhalte führen zu einer Hemmung der Frist. Eine Hemmung führt dazu, dass der entsprechende Zeitraum in die Fristberechnung nicht eingerechnet wird, § 209 BGB. Mangels spezieller Vorgaben kann auf die allgemeinen verjährungsrechtlichen Vorschriften des BGB zurückgegriffen werden. Folgende Sachverhalte seien beispielhaft genannt:

• Beiladung des Arztes zu einem Verfahren, beispielsweise bei Erhebung einer Untätigkeitsklage durch eine Krankenkasse oder die KV

• Zustellung eines Prüfbescheides entsprechend § 52 Abs. 1 SGB X (Fraglich ist, ob dies auch bei fehlerhaften Bescheiden gilt. Dafür spricht jedenfalls, dass das Vertrauen des Arztes auf den Bestand des vorläufigen Honorarbescheides erschüttert ist.)

• Ein im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung ergangener Bescheid hemmt die Frist für eine Honorarberichtigung und umgekehrt. Grund hierfür ist, dass der Arzt in beiden Fällen mit einer Richtigstellung rechnen muss. Zudem lässt sich oft erst später feststellen, worauf die Fehlerhaftigkeit beruht. Ansonsten müssten beide Verfahren in Gang gesetzt werden, um den Ablauf einer Ausschlussfrist zu verhindern.

Ferner läuft die Ausschlussfrist nicht ab, solange die Gesamtvergütung unklar ist, welche die KV an ihre Mitglieder verteilen kann. Schließlich können vorher auch nicht die entsprechenden Honorare der einzelnen Vertragsärzte beziffert werden.

Nicht zu einer Hemmung führt hingegen die zwischenzeitliche Änderung eines Bescheids über eine Honorarkürzung. Ansonsten könnte der Fristablauf beliebig weit hinausgeschoben werden.

Problematisch ist die Reichweite einer Hemmung. Das BSG erstreckt die Hemmungswirkung auch auf die folgenden sozialgerichtlichen Verfahren. Dies hat zur Folge, dass bei einer gerichtlichen Aufhebung eines Bescheids und Verpflichtung zum Erlass eines neuen Bescheides, die ursprüngliche Hemmung des Fristablaufs weiter wirkt. Begründet wird dies mit einer analogen Anwendung des § 52 SGB X. Hiernach hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung eines Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes oder sechs Monate nach seiner anderweitigen Erledigung.

Zusammenfassung

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet eine zeitliche Begrenzung vorläufiger staatlicher Maßnahmen. Damit sind nachträgliche Honorarberichtigungen bzw. Regresse wegen unwirtschaftlichen Verhaltens einer zeitlichen Begrenzung unterworfen. Als Ausschlussfrist gilt hierbei grundsätzlich eine Frist von vier Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe des Honorarbescheides i. S. v. § 37 Abs. 2 SGB X. Fristende ist grundsätzlich der Tag, der seiner Benennung nach dem Tag der Bekanntgabe des Honorarbescheides bzw. des gesonderten Bescheides entspricht. Bei einer etwaigen Hemmung ist die Frist entsprechend verlängert. Nach Ablauf der Ausschlussfrist ist eine nachträgliche Korrektur des Honorarbescheides nur noch möglich, wenn das Interesse an der Rücknahme des Bescheides das Vertrauen des Vertragsarztes auf den Bestand des Bescheides überwiegt, § 45 Abs. 2 SGB X.

Rechtsanwälte Wigge

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