Spielersperren in Deutschland: Stand der gesetzlichen Glücksspielregelungen und ihre Umsetzung

Zusammenfassung

Spielersperren stellen eine Maßnahme des Spielerschutzes dar. Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Darstellung der derzeitigen Gesetzesgrundlage von Spielersperren in Deutschland und den Bundesländern und beispielhaft ihrer Nutzung in Bayern. Während auf Basis des Glücksspielstaatsvertrags für das staatliche Glücksspiel eine bundesweite Sperrdatei existiert, werden Spielersperren für das gewerbliche Glücksspiel länderspezifisch organisiert. Aufgrund der uneinheitlichen Gesetzeslage besteht trotz einer ausgesprochenen Spielersperre die Möglichkeit, auf andere Spielformen oder Spielstätten auszuweichen. Diese Gegebenheiten sollten im Beratungs- oder Behandlungskontext aufgegriffen werden, um betroffenen Glücksspielenden eine Abstinenz zu erleichtern. Für eine breite Nutzung von Spielersperren sind strukturelle Veränderungen der derzeitigen Organisation von Spielersperren nötig. Zum einem bedarf es unter Einbeziehung des gewerblichen Glücksspiels einer einheitlichen Regelung mit einer übergreifenden Sperrdatei. Zum anderen könnte über den Abbau von Barrieren und die Einführung transparenter Kriterien für die Entsperrung die Akzeptanz von Spielersperren erhöht werden.

Abstract

The exclusion of gamblers is a measure of gambler protection. This paper aims at giving an overview of the current legal regulations for the exclusion of gamblers in Germany and its Federal States as well as its utilisation in Bavaria, one of the largest Federal States. Whereas exclusions for state-provided gambling are regulated nationwide by the State Treaty on Gambling, exclusions for commercially provided gambling are organised by each federal state separately. Due to the inconsistent legal basis for the exclusion of gamblers, excluded gamblers are able to circumvent their exclusion by using other forms of gambling or gambling venues. These factors should be addressed in the counselling or therapeutic context to facilitate abstinence of gambling. For a broad utilisation of exclusions, structural changes in the present organisation of exclusions are needed. A comprehensive exclusion system for both state-provided as well as commercially provided gambling is necessary. Furthermore, the acceptance of exclusions could be increased by reducing barriers and the introduction of transparent criteria for the revokement of exclusions.

Schlüsselwörter

Spielersperre - Glücksspielstaatsvertrag - Glücksspiel - Entsperrung - Spielerschutz

Key words

Exclusion of gamblers - gambling - State Treaty on Gambling - revokement of exclusions - gambler protection

Einleitung

Glücksspiele gehören in Deutschland zu den Unterhaltungsaktivitäten. Über deren regelmäßige oder exzessive Nutzung besteht jedoch die Gefahr, ein pathologisches Glücksspielverhalten zu entwickeln [1]. Die Prävalenzrate (12-Monate) für pathologisches Glücksspielen ist mit weniger als 1% der erwachsenen Allgemeinbevölkerung (Range: 0.2–0.6) [2] [3] [4] [5] [6] zwar geringer als bei einigen anderen psychischen Störungen, jedoch ist eine exzessive Nutzung von Glücksspielen häufig mit schwerwiegenden negativen Konsequenzen verbunden [7] [8] [9]. Nicht nur Spielerinnen und Spieler, sondern auch deren Angehörige sind durch gravierende psychische, soziale oder finanzielle Probleme von den Auswirkungen exzessiven Glücksspielens betroffen [10] [11]. Auch der Staat und die Gesellschaft tragen die negativen Folgen pathologischen Glücksspielens, z. B. durch das Aufkommen für Folgekosten, wie für die Behandlung pathologischen Glücksspielens. Um den verursachten Schaden für die Gesellschaft und die Betroffenen möglichst gering zu halten, sind Maßnahmen des Spielerschutzes notwendig. Zur Umsetzung dieser Maßnahmen wird der Glücksspielmarkt staatlich reguliert (§ 1 Glücksspielstaatsvertrag, GlüStV). Die Grundlage dazu stellt der ab Januar 2008 geltende Glücksspielstaatsvertrag, beziehungsweise der im Juli 2012 in Kraft getretene erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) dar. Ziel des Staatsvertrags ist es unter anderem, pathologisches Glücksspielen zu verhindern und den Spielerschutz zu gewährleisten (GlüStV; GlüÄndStV). Eine mögliche Maßnahme zur Erreichung dieser Ziele stellt die Spielersperre dar, welche es ermöglicht, Spielerinnen und Spieler vom weiteren Glücksspielen bestimmter Glücksspielsegmente auszuschließen.

Die Bedeutung von Spielersperren spiegelt sich in der Prävention von pathologischem Glücksspielen aber auch dessen Behandlung wider, wobei diese Maßnahme immer auf Einzelpersonen abzielt (indizierte Prävention). Die Hauptfunktion von Spielersperren lässt sich in der Sekundär- und Tertiärprävention ansiedeln. Erstere zielt auf die Sperrung potentiell gefährdeter Spielerinnen und Spieler ab, während letztere als Rückfallprophylaxe bzw. als Maßnahme der Schadensreduktion bei bereits bestehendem pathologischen Glücksspielen gesehen werden kann [12] [13]. Aus der Literatur zu Sperrsystemen geht hervor, dass die Mehrheit gesperrter Glücksspielerinnen und Glücksspieler in vielerlei Hinsicht von einer Spielersperre profitiert. Dies umfasst nicht nur eine Verbesserung der finanziellen Lage, sondern reicht bis zur Reduktion psychischer Probleme, wie Depressionen oder Ängste [14]. In internationalen Studien zur Evaluation bestehender Sperrsysteme wurden gesperrte Spielerinnen und Spieler nach ihrer persönlichen Meinung zur strukturellen Organisation von Spielersperren befragt [15] [16] [17]. Dabei wurden verschiedene Barrieren genannt, die zu einer verzögerten Beantragung der Spielersperre führten. Häufig wurden Schamgefühle. Peinlichkeit und die Sorge über die Reaktion des Personals bei Aufdeckung des problematischen Glücksspielverhaltens bei Beantragung einer Spielersperre angegeben. Kritisiert wurde darüber hinaus, dass es nicht möglich war, sich an mehreren Veranstaltungsorten gleichzeitig sperren zu lassen. Auch die Angst vor nicht ausreichendem Schutz der Privatsphäre oder der Schweigepflicht, v. a. in kleinen Gemeinden, wurde als wesentlicher Hinderungsgrund genannt [16] [17].

Merke

Studien berichten, dass die Mehrheit gesperrter Glücksspielerinnen und Glücksspieler in vielerlei Hinsicht von einer Spielersperre profitieren kann: Neben der Verbesserung der finanziellen Lage wurde auch die Reduktion psychischer Probleme, wie Depressionen oder Ängste berichtet.

Aus diesen Erkenntnissen wird deutlich, dass – neben der Motivation auf Seiten der Glücksspielenden für eine Selbstsperre sowie der Initiative der Anbieter für eine Fremdsperre – entsprechende strukturelle Gegebenheiten wichtige Voraussetzungen für die Nutzung von Spielersperren sind. In Deutschland bestehen derzeit jedoch keine einheitlichen gesetzlichen Regelungen für die Durchführung von Spielersperren sowie konkrete Kriterien für deren Aufhebung. Deutschlandweit existieren diverse Vorgaben, welche in verschiedenen Gesetzen und Verordnungen verankert sind. Aus praxisbezogener Sicht sind Kenntnisse zur derzeit vorliegenden Rechtsgrundlage zu Spielersperren, insbesondere in Bezug auf das jeweilige Bundesland, für das helfende bzw. behandelnde Personal von Bedeutung. So können Glücksspielende in Beratung und Behandlung, also eine potentielle Zielgruppe für Selbstsperren, adäquat aufgeklärt werden. Auch in Hinblick auf „Unbedenklichkeitserklärungen“, für die das Personal aus Suchthilfeeinrichtungen mitunter angefragt wird, stellen Informationen über die komplizierte rechtliche Gesetzesgrundlage ein hilfreiches Hintergrundwissen dar.

Merke

Neben der Motivation auf Seite der Glücksspielenden und der Initiative der Anbieter für eine Fremdsperre sind strukturelle Gegebenheiten wichtige Voraussetzungen für die Nutzung von Spielersperren.

Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, einen Überblick zum Stand der Regelungen von Spielersperren für das terrestrische Glücksspielangebot und deren Umsetzung in Deutschland zu geben. Die entsprechenden Gesetze und Verordnungen zum staatlichen und gewerblichen Glücksspiel werden bezüglich der Regelungen von Spielersperren als Maßnahme des Spielerschutzes analysiert, wobei auch auf die gesetzlichen Regelungen zur Entsperrung von gesperrten Spielerinnen und Spielern eingegangen wird. Um einen Eindruck über die Zahlen der Nutzung von Spielersperren und Entsperrungen im staatlichen Glücksspielsegment zu geben, werden diese beispielhaft für Bayern dargestellt. Schließlich werden Implikationen für die strukturelle und organisatorische Verbesserung von Spielersperren sowie für die verbesserte Nutzung für Prävention und Hilfe diskutiert.

Methodik

Zum aktuellen Stand der Gesetzeslage zu Spielersperren und deren Umsetzung in Deutschland wurden der GlüStV und GlüÄndStV sowie die Ausführungsgesetze der 16 Bundesländer nach darin enthaltenen Regelungen zu Spielersperren analysiert (Stand: 12.02.2018) und überblicksartig dargestellt.

Zur exemplarischen Darstellung der Nutzungszahlen von Spielersperren wurden die Daten von LOTTO Bayern zu durchgeführten Spielersperren für Lotto und in Spielbanken sowie zu Anträgen auf Entsperrung und zu vollzogenen Entsperrungen zwischen den Jahren 2009 und 2015 verwendet. Zur besseren Einordnung dieser Zahlen wurde ihnen eine Referenzgruppe gegenübergestellt. Bei dieser Referenzgruppe handelt es sich um die geschätzte Anzahl von Personen mit problematischem Glücksspielverhalten differenziert nach den jeweiligen Glücksspielangeboten in Bayern. Diese Personengruppe gehört zur engeren Zielgruppe für Spielersperren. Dieses Vorgehen entspricht einer von Fiedler [13] beschriebenen Abwandlung der Schätzung einer „Nutzungsrate“ von Spielersperren nach Williams und Kollegen [18].

Als Grundgesamtheit der problematischen (3–4 erfüllte diagnostische Kriterien des DSM-IV) und pathologischen Glücksspielenden (5 oder mehr erfüllte Kriterien nach DSM-IV) wurden Hochrechnungen für Bayern aus allen bislang in Deutschland durchgeführten repräsentativen Bevölkerungsstudien herangezogen [19]. Für Bayern ergibt sich demnach eine geschätzte Zahl von 34 000 (Minimalschätzung 21 000, Maximalschätzung 65 000) pathologischen Glücksspielerinnen und Glücksspielern sowie von 33 000 Personen (Minimalschätzung 16 000, Maximalschätzung 54 000), bei denen problematisches Spielverhalten vorliegt.

Zur Abschätzung der Anzahl betroffener Personen wurden, differenziert nach den entsprechenden Glücksspielangeboten, die entsprechenden Anteile der mindestens problematisch Glücksspielenden (gemessen über den South Oaks Gambling Screen SOGS) herangezogen. Informationen zu Personen, die in den letzten 12 Monaten an Lotto 6 aus 49, Glücksspirale, Keno oder dem kleinen und großen Spiel in einer Spielbank (beides zusammengefasst) teilgenommen haben, liegen aus den BZgA-Studien zu „Glückspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland“ der Erhebungsjahre 2011, 2013 und 2015 vor [2] [20] [21]. Die gemittelten Anteile problematisch Glücksspielender über die Jahre 2011, 2013 und 2015 betrugen für Spielbanken 8,1%, für Lotto 6 aus 49 und Glückspirale jeweils 2,0% und für Keno 11,8%.

Ergebnisse

Staatliches und gewerbliches Glücksspiel in Deutschland

Aus rechtlicher Sicht wird das Glücksspielangebot in Deutschland in das staatlich konzessionierte und das gewerbliche Spiel in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen (z. B. Gaststätten) eingeteilt. Der GlüÄndStV umfasst für beide Glücksspielformen bundeseinheitliche Rahmenbedingungen für deren Veranstaltung, welche in weiteren Gesetzen und Verordnungen näher spezifiziert werden.

Das Glücksspiel in gewerbsmäßigen Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen unterliegt nach dem GlüÄndStV den Regelungen der länderübergreifenden Gewerbe- (GewO) sowie Spielverordnung (SpielV). Nach der GewO sind Spielhallen oder ähnliche Unternehmen dazu befugt, Glücksspiele durch die Aufstellung von Spielautomaten oder anderen Spielen mit Gewinnmöglichkeit anzubieten. Die SpielV regelt unter anderem die Zulassung der Spielautomaten und deren zulässige Anzahl innerhalb eines Unternehmens. Die genauere Gestaltung zur Einhaltung dieser Verordnungen wird in den einzelnen Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag der einzelnen Bundesländer festgehalten.

Das staatliche Glücksspiel umfasst das Glücksspielangebot in staatlich konzessionierten Spielbanken, von Veranstaltern für Sportwetten sowie von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotenzial[1]. Diese unterliegen auf staatlicher Ebene den rechtlichen Regelungen des GlüÄndStV, sowie auf Länderebene den jeweiligen Ausführungsgesetzen der einzelnen Bundesländer. Speziell für das Spiel in Spielbanken gelten zusätzlich länderspezifische Spielbankengesetze.

Die Veranstaltung von Sportwetten wird alleine durch den GlüÄndStV, sowie die länderspezifischen Ausführungsgesetze reguliert. Pferdewetten hingegen unterliegen nach dem GlüÄndStV zusätzlich dem länderübergreifenden Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG), sowie dessen Ausführungsbestimmungen (Ausführungsbestimmungen zum Rennwett- und Lotteriegesetz, RennwLottGABest). Ersteres enthält allgemeine Vorschriften zur Veranstaltung von Pferdewetten, während sich letzteres primär auf Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zur Veranstaltung von Pferdewetten bezieht.

Spielersperren als Maßnahme des Spielerschutzes

Zum Schutz der Bevölkerung vor einer drohenden Entwicklung pathologischen Glücksspielverhaltens und dessen negativen Konsequenzen wurde als eine Maßnahme des Spielerschutzes die rechtliche Grundlage für Spielersperren geschaffen. Primär sollen diese den Schaden, der durch bereits bestehendes pathologisches Glücksspielen droht, möglichst reduzieren (harm minimisation). Sie verfügen jedoch auch über das Potenzial, die Entwicklung problematischen Spielverhaltens zu verhindern [13].

Spielersperren lassen sich konzeptuell in Selbst- und Fremdsperren einteilen. Bei einer Selbstsperre beantragt die Glücksspielerin oder der Glücksspieler die Sperre beim jeweiligen Veranstalter selbst. Bei einer Fremdsperre beantragt eine dritte Person, wie zum Beispiel Angehörige, das Personal des Glücksspielveranstalters oder der Veranstalter selbst, aufgrund des Verdachts eines problematischen Glücksspielverhaltens die Sperrung der gefährdeten Spielerin oder des gefährdeten Spielers. Aus rechtlicher Sicht liegen unterschiedliche Regelungen für Spielersperren des staatlichen und des gewerblichen Glücksspiels vor. Während Vorgaben zur Durchführung von Spielersperren für das staatliche Glücksspiel länderübergreifend im GlüÄndStV verankert sind, sind diese für das gewerbliche Glücksspiel in den jeweiligen Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag der einzelnen Bundesländer festgelegt.

Regelungen für das staatliche Glücksspiel

Spielersperren nach dem ersten GlüÄndStV

Die Regelungen zu Spielersperren im GlüÄndStV beziehen sich ausschließlich auf das Glücksspielangebot staatlich konzessionierter Veranstalter von Spielbanken, Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential. Veranstalter der betreffenden Glücksspiele sind dazu verpflichtet, Selbstsperren für Glücksspielerinnen und Glücksspieler durchzuführen, die diese beantragen. Darüber hinaus sind Fremdsperren durchzuführen, wenn aufgrund der Wahrnehmung des Personals, Meldungen Dritter oder sonstiger Anhaltspunkte davon auszugehen ist, dass die Glücksspielerin oder der Glücksspieler gefährdet ist pathologisches Glückspielverhalten zu entwickeln, überschuldet ist, finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommt oder Spieleinsätze riskiert, die in keinem Verhältnis zum eigenen Einkommen oder Vermögen stehen. Die für die Sperrung erforderlichen Daten (z. B. Name, Anschrift oder Grund der Sperre) werden anschließend in die länderübergreifende Sperrdatei (Onlineabfrage Spielerstatus nach Glücksspielstaatsvertrag, kurz OASIS GlüStV; [22]) eingetragen. Personen, die in die Sperrdatei aufgenommen wurden, sind übergreifend für alle in Deutschland konzessionierten Spielbanken, Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential gesperrt.

Regelungen für die Entsperrung

Generell ist eine durchgeführte Spielersperre nach dem GlüÄndStV unbefristet, kann jedoch nach Ablauf der Mindestsperrdauer von einem Jahr aufgehoben werden. Zum Außerkraftsetzen der Sperre muss die gesperrte Person einen schriftlichen Antrag zur Aufhebung der Sperre bei dem Veranstalter beantragen, der die Spielersperre durchgeführt hat. Nach dem GlüÄndStV muss der Veranstalter entscheiden, ob er diesem Antrag stattgibt oder nicht. Informationen über Entscheidungskriterien zur Aufhebung einer Spielersperre sind dem GlüÄndStV jedoch nicht zu entnehmen. Somit bestehen bisher keine einheitlichen Regelungen zum Prozess der Entsperrung von gesperrten Spielerinnen und Spielern [13]. Antragsformulare zur Aufhebung von Spielersperren enthalten meist die Aufforderung, das Nichtvorliegen der Gründe für eine Spielersperre oder einer Gefährdung für pathologisches Glücksspielen mit geeigneten und prüffähigen Unterlagen nachzuweisen. Spielbanken in Bayern fordern bspw. eine Unbedenklichkeitsbestätigung eines unabhängigen Gutachters oder die Bescheinigung über den Bestand geordneter finanzieller Verhältnisse durch einen Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer.

Regelungen für das gewerbliche Glücksspiel in Spielhallen

Aufgrund der verschiedenen länderspezifischen Ausführungsgesetze des GlüÄndStV ergeben sich zwischen den einzelnen Bundesländern erhebliche Unterschiede bezüglich der Regelungen zu Spielersperren für das gewerbliche Glücksspiel. Eine Übersicht wird in [Tab. 1] gegeben.

Tab. 1 Gesetzesgrundlage von Spielersperren für das gewerbliche Glücksspiel der einzelnen Bundesländer: Regelungen zu Selbstsperren, Fremdsperren und bundeslandspezifische Besonderheiten (Stand: 07.02.2018).

Bundesland	Gesetz	Regelungen zu Selbstsperren	Regelungen zu Fremdsperren	Besonderheiten
Baden-Württemberg	Landesglücksspielgesetz (LGlüG)	Ja	Nein	Regelungen zur Entsperrung
Bayern	Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV)	Nein	Nein
Berlin	Spielhallengesetz Berlin (SpielhG Bln)	Ja	Nein
Brandenburg	Brandenburgisches Spielhallengesetz (BbgSpielhG)	Nein	Nein
Bremen	Bremisches Spielhallengesetz (BremSpielhG)	Ja	Nein
Hamburg	Hamburgisches Spielhallengesetz (HmbSpielhG)	Nein	Ja
Hessen	Hessisches Spielhallengesetz (SpielhG, HE)	Ja	Ja	Länderbezogene Sperrdatei; Regelungen zur Entsperrung
Mecklenburg-Vorpommern	Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz (GlüStVAG M-V)	Nein	Nein
Niedersachsen	Niedersächsisches Glücksspielgesetz (NGlüSpG)	Nein	Nein
Nordrhein-Westfalen	Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV NRW)	Nein	Nein
Rheinland-Pfalz	Landesglücksspielgesetz (LGlüG)	Ja	Ja	Länderbezogene Sperrdatei; Regelungen zur Entsperrung
Saarland	Saarländisches Spielhallengesetz (SSpielhG)	Nein	Nein
Sachsen	Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (SächsGlüStVAG)	Nein	Nein
Sachsen-Anhalt	Spielhallengesetz Sachsen-Anhalt (SpielhG LSA)	Ja	Ja
Schleswig-Holstein	Spielhallengesetz (SpielhG)	Ja	Ja
Thüringen	Thüringer Spielhallengesetz (ThürSpielhallenG)	Nein	Nein

Die Bundesländer Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen und Thüringen verfügen über keine rechtlichen Regelungen zu Spielersperren in Spielhallen ([Tab. 1]). Somit sind Veranstalter des gewerblichen Glücksspiels in Spielhallen in den genannten Bundesländern nicht dazu verpflichtet, Selbst- oder Fremdsperren durchzuführen. Die verbleibenden 8 Bundesländer, Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Hessen und Reinland-Pfalz, verfügen hingegen über Regelungen zu Spielersperren in Spielhallen. Dabei muss unterschieden werden, ob das Gesetz des jeweiligen Bundeslands die Führung einer Sperrdatei für die einzelnen Spielhallen vorschreibt oder eine länderbezogene Sperrdatei zu führen ist. Ersteres bedeutet, dass die Spielersperre nur für diejenige Spielhalle gilt, bei der diese durchgeführt wurde. Spielerinnen und Spieler, die sich vom weiteren Glücksspiel ausschließen lassen wollen, müssen sich somit bei jeder Spielhalle separat sperren lassen. Bei Nutzung einer länderbezogenen Sperrdatei sind gesperrte Spielerinnen und Spieler hingegen vom weiteren Glücksspiel in allen Spielhallen des jeweiligen Bundeslandes ausgeschlossen.

Regelungen zu Spielersperren für gewerbliches Glücksspiel in Spielhallen, ohne die Nutzung einer übergreifenden Sperrdatei, sind in den Gesetzen der Bundesländer Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein enthalten ([Tab. 1]). Jedoch bestehen erhebliche Unterschiede darin, wie umfassend diese Regelungen gestaltet sind. Bspw. verpflichtet das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) Veranstalter dazu, Personen mit auffälligem Spielverhalten vom weiteren Glücksspielen auszuschließen. Zusätzliche Angaben zu Ablauf und Organisation der Fremdsperrung oder der Speicherung personenbezogener Daten gesperrter Personen liegen jedoch nicht vor. Zudem verfügt das HmbSpielhG über keine Regelungen zur Selbstsperre. In Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein sind Veranstalter hingegen dazu verpflichtet, Selbstsperren durchzuführen ([Tab. 1]). Während in den Gesetzen der Bundesländer Baden-Württemberg, Berlin und Bremen keine Fremdsperre vorgesehen ist, sind Veranstalter in den Bundesländern Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein dazu verpflichtet, auch Fremdsperren durchzuführen. Zur Identifikation gesperrter Personen bei der Einlasskontrolle müssen personenbezogene Daten vom Veranstalter in einer Sperrliste geführt werden. Die Sperrdauer beträgt mindestens ein Jahr. Als einziges Bundesland mit Sperrverpflichtung ohne übergreifende Sperrdatei gibt es in Baden-Württemberg innerhalb der gesetzlichen Regelungen auch Vorschriften zur Entsperrung gesperrter Spielerinnen und Spieler ([Tab. 1]). Auf schriftliches Verlangen der gesperrten Spielerin oder des gesperrten Spielers ist der Veranstalter dazu verpflichtet, die Spielersperre aufzuheben. Hierzu muss zusätzlich eine Bescheinigung über ein erfolgtes Beratungsgespräch bei einer Suchthilfeeinrichtung in Baden-Württemberg vorliegen. In diesem muss die gesperrte Spielerin oder der gesperrte Spieler über pathologisches Glücksspielen, Möglichkeiten dessen Bekämpfung und Prävention, sowie über die Folgen einer Aufhebung der Spielersperre aufgeklärt worden sein.

Regelungen für Spielersperren, mit Nutzung einer übergreifenden Sperrdatei, sind in den Gesetzen von Hessen und Reinland-Pfalz enthalten ([Tab. 1]). Nach dem Hessischen Spielhallengesetz (SpielhG, HE) sind Veranstalter dazu verpflichtet, Selbst- und Fremdsperren durchzuführen und in die landesbezogene Sperrdatei (Onlineabfrage Spielerstatus nach Hessischem Spielhallengesetz, kurz OASIS HSpielhG [22]) einzutragen. Die Selbstsperre ist durch Kopie des Ausweisdokuments auch auf postalischem Wege beantragbar. Auch hier ist die Aufhebung der Sperre frühestens nach einem Jahr und nur auf schriftlichen Antrag der Spielerin oder des Spielers möglich. Ob diesem stattgegeben wird, entscheidet der Veranstalter, bei dem die Sperre beantragt wurde. Das Landesglücksspielgesetz (LGlüG) für das Bundesland Rheinland-Pfalz schreibt ebenfalls vor, dass Selbst- und Fremdsperren durchgeführt und die personenbezogenen Daten von selbst- und fremdgesperrten Spielerinnen und Spielern in eine landesbezogene Sperrdatei eingetragen werden. Diese wird von einer unabhängigen Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion geführt. Darüber hinaus wird der Spielerin oder dem Spieler die Möglichkeit gegeben, zwischen einem befristeten oder unbefristeten Sperrzeitraum zu wählen. Bei einer befristeten Sperre wird mit der Spielerin oder dem Spieler ein Zeitraum für die Spielersperre vereinbart, welche nach Ablauf automatisch aufgehoben wird. Unbefristete Sperren sind wie nach dem GlüÄndStV mindestens ein Jahr gültig. Für die Aufhebung ist ein schriftlicher Antrag der Spielerin oder des Spielers nötig. Dieser Antrag darf nur bewilligt werden, wenn die Gründe, die zur Sperre führten, nicht mehr vorliegen. Dies ist durch geeignete Unterlagen nachzuweisen. Informationen darüber, welche Unterlagen als geeignet gelten, sind dem Gesetz jedoch nicht zu entnehmen.

Nutzung des landesübergreifenden Sperrsystems für staatliches Glücksspiel

Aufgrund der Gesetze des GlüÄndStV bieten die deutschen Lotteriegesellschaften die Möglichkeit zur Selbst- und Fremdsperre. Angaben zur Nutzung von Selbst- und Fremdsperren sowie zu gestellten Anträgen auf Aufhebungen von Spielersperren und deren Bewilligung zwischen den Jahren 2009 und 2015 liegen beispielhaft für das Bundesland Bayern vor. LOTTO Bayern ist eine von 16 Lotteriegesellschaften in Deutschland, die 9 Spielbanken in Bayern betreibt und im Jahr 2015 über 3 507 Lottoannahmestellen verfügte (im Jahr 2000: 4 251; im Jahr 2008: 3 970).

Lotterien, Wetten, Lose

[Abb. 1] zeigt die jährlich auferlegten Selbst- und Fremdsperren der Staatlichen Lotterieverwaltung Bayern. Grundsätzlich wurden nur wenige Fremdsperren durchgeführt. Im Vergleich dazu lag die Zahl der Selbstsperren in den meisten Jahren über der Zahl der Fremdsperren. Insgesamt schwankte die Zahl an gesperrten Personen zwischen 2009 und 2015 stark und variierte zwischen 2 und 37 Personen, die selbst- oder fremdgesperrt wurden. Bislang wurden keine der vergebenen Selbst- und Fremdsperren aufgehoben.

Abb. 1 Anzahl der Selbst- und Fremdsperren für Lotterien, Wetten und Lose von LOTTO Bayern zwischen 2009 bis 2015.

Die hochgerechnete durchschnittliche Anzahl der problematischen und pathologischen Glücksspielenden für die Angebote liegt bei 1 340 Personen jeweils für Lotto 6 aus 49 und Glücksspirale und bei 7 928 für Keno. In [Tab. 2] sind die Spielersperren und die geschätzte Anzahl betroffener Personen als engere Zielgruppe ins Verhältnis gesetzt. Die Anteile der gesperrten Spielerinnen und Spieler (Nutzungsrate für Selbst- und Fremdsperre) unter den potentiell Betroffenen liegen für die Lotterieangebote Lotto 6 aus 49, Glücksspirale und Keno geschätzt zwischen 0,04% und 0,35%.

Tab. 2 Anteil der Spielersperren an geschätzter Anzahl von mindestens problematisch Glücksspielenden, die in den letzten 12 Monaten am jeweiligen Glücksspiel teilnahmen.

Jahr	Lotto gesamt (Lotto 6 aus 49, Glücksspirale, Keno)			Spielbanken gesamt (Kleines und großes Spiel)
	Selbstsperren	Fremdsperren	Gesamt	Selbstsperren	Fremdsperren	Gesamt
2009	0,17	0,18	0,35	3,81	0,87	4,68
2010	0,12	0,02	0,14	4,05	0,88	4,94
2011	0,04	0,04	0,08	3,19	0,77	3,96
2012	0,02	0,02	0,04	2,56	0,37	2,93
2013	0,10	0,01	0,11	2,27	0,55	2,82
2014	0,10	0,01	0,11	2,75	0,42	3,17
2015	0,08	0,02	0,10	2,84	0,53	3,37

Bayerische Spielbanken

Die Anzahl der Spielersperren in Bayerischen Spielbanken lag jeweils deutlich über der Zahl durchgeführter Spielersperren für Lotterien, Wetten und Lose. Bis 2013 ging die Zahl der Selbstsperren in Spielbanken zurück. Im Jahr 2014 stieg die Zahl der Selbstsperren jedoch wieder an und blieb 2015 auf ähnlichem Niveau. Die Zahl der Fremdsperren war niedriger als die der Selbstsperren und bewegte sich nach einem Rückgang im Jahr 2012 im Bereich zwischen 20 und 30 Sperren pro Jahr. [Abb. 2] zeigt eine Übersicht über Selbst- und Fremdsperren in den neun Bayerischen Spielbanken von 2009 bis 2015.

Abb. 2 Anzahl der Spielersperren bei Spielbanken von LOTTO Bayern zwischen 2009 und 2015.

Die hochgerechnete durchschnittliche Anzahl der problematischen und pathologischen Glücksspielenden für die Spielbanken insgesamt (kleines und / oder großes Spiel) liegt bei 5 427. Der Anteil gesperrter Spieler (Nutzungsrate für Selbst- und Fremdsperre) unter den Betroffenen liegt über die Jahre zwischen 3 % und 5%. Hierbei ist ein großer Unterschied zwischen Selbst- und Fremdsperre zu beobachten. Für letztere lagen die Anteile für alle Beobachtungsjahre bei unter einem Prozent.

In [Abb. 3] wird der Entwicklungsverlauf der Anträge auf Aufhebung und der tatsächlichen Aufhebungen für die Jahre 2009 bis 2015 wiedergegeben. Im Jahr 2014 wurden 57 und im Jahr 2015 51 Anträge auf Aufhebung einer Spielersperre gestellt, von diesen wurden im Jahr 2014 fünf und im Jahr 2015 zwei Spielersperren aufgehoben.

Abb. 3 Anzahl der Anträge auf Aufhebung von Spielersperren und Anzahl der tatsächlichen Aufhebungen in den Spielbanken von LOTTO Bayern zwischen 2009 und 2015.

Diskussion und Schlussfolgerungen

Durch den GlüÄndStV als Gesetzesgrundlage für alle 16 Bundesländer wurde die Basis für ein übergreifendes Sperrsystem für das staatliche Glücksspiel geschaffen. Ein maßgeblicher Vorteil des übergreifenden Sperrsystems besteht darin, dass den gesperrten Spielerinnen und Spielern die Möglichkeit genommen wird, auf weitere Angebote des staatlichen Glücksspiels auszuweichen. Probleme ergeben sich jedoch aus der rechtlichen Trennung zwischen dem staatlichen und gewerblichen Glücksspiel. Da das übergreifende Sperrsystem des GlüÄndStV keine Spielersperren für Spielhallen zulässt, verfügen Spielerinnen und Spieler trotz Spielersperre über die Möglichkeit, auf das gewerbliche Glücksspiel auszuweichen. Entsprechend ist es notwendig, die rechtliche Grundlage eines übergreifenden Sperrsystems sowohl für das staatliche als auch das gewerbliche Glücksspiel in Spielhallen zu schaffen.

Eine Zwischenlösung für ein gemeinsames Sperrsystem des staatlichen und gewerblichen Glücksspiels findet sich in den Bundesländern Hessen und Rheinland-Pfalz. Hier existiert jeweils parallel zum übergreifenden Sperrsystem für das staatliche Glücksspiel eine länderbezogene Sperrdatei für das gewerbliche Glücksspiel in Spielhallen. Die Bundesländer Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein verfügen zwar über die gesetzliche Verpflichtung für gewerbliche Glücksspielveranstalter, Spielersperren durchzuführen, jedoch ohne die Nutzung einer übergreifenden Sperrdatei. Spielerinnen und Spieler sind demnach nur für die Spielhalle gesperrt, bei welcher sie eine Sperre beantragt haben. Dies macht ein einfaches Ausweichen auf andere Spielhallen möglich. Die verbleibenden Bundesländer Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen und Thüringen verfügen über keinerlei rechtliche Verpflichtung für gewerbliche Veranstalter, Spielersperren durchzuführen. Da keine Verpflichtung besteht, ist auf die Einsicht des Veranstalters zu vertrauen, dem Wunsch einer Selbstsperre (behelfsweise z. B. durch ein Hausverbot) nachzukommen. Jedoch steht dies im Widerspruch zu dem wirtschaftlichen Ziel der Gewinnerzielung, da davon auszugehen ist, dass Spielhallen insbesondere durch exzessive Glücksspielerinnen und Glücksspieler hohe Einnahmen erwirtschaften [13] [23] [24] [25]. Entsprechend bedarf es für eine effektive Durchsetzung von Spielersperren übergreifende Sperrsysteme (länderbezogen oder bundesweit) für das gewerbliche Glücksspiel.

Bezüglich der Regelungen zur Entsperrung enthält der GlüÄndStV keine bzw. keine einheitlichen Vorgaben. So wird nicht festgelegt, welche Unterlagen dem Veranstalter zur Entsperrung von gesperrten Spielerinnen und Spielern vorzulegen sind. Somit wird die Verantwortung allein dem Glücksspielveranstalter zugeschrieben, angemessene Unterlagen zu verlangen und im Sinne des Spielerschutzes zu handeln. Bisher häufig verlangte Dokumente sind „Unbedenklichkeitsgutachten“. Es bleibt jedoch offen, welche Kriterien hierfür anzulegen sind und inwieweit Gutachterinnen und Gutachter vor Haftungsfragen gestellt werden. Zusammenfassend bedeutet eine ursprünglich befristete Spielersperre häufig eine lebenslange Sperrung. Dies wiederum begünstigt nicht die Motivation eines – vermutlich ohnehin ambivalenten – Glücksspielenden, eine Selbstsperre zu initiieren.

Merke

Eine befristete Spielersperre entspricht häufig einer lebenslangen Sperrung, was die Motivation von Glücksspielenden, eine Selbstsperre zu initiieren, nicht begünstigt.

Darüber hinaus ist festzuhalten, dass eine erfolgte Sperre für sich genommen keine Intervention darstellt, sondern Ansatzpunkte für therapeutische Maßnahmen bietet. Der Aufbau von Motivation zur Glücksspielabstinenz und zur Umsetzung entsprechender Strategien stellt bei Personen mit pathologischem Glücksspielverhalten in Beratung und Behandlung eine Herausforderung dar. Eine Aufgabe des behandelnden Personals kann darin bestehen, Spielerinnen und Spieler dazu zu ermutigen, eine Spielersperre zu initiieren und dadurch eine längerfristige, eigenverantwortliche Nicht-Teilnahme am Spielbetrieb zu fördern. Hierbei gilt: Sperre ist nicht gleich Sperre! Durch die komplizierte Gesetzeslage können Glücksspielende, die die Aussage treffen „Ich habe mich sperren lassen“, möglicherweise nicht für alle (legalen) Glücksspielangebote gesperrt sein. Hier sollte explizit nachgefragt und über die Gesetzeslage informiert werden. Auch ist ein mögliches Ausweichverhalten auf andere Glücksspielsegmente zu beachten – für (nicht legale) Online-Glücksspiele und Sportwettangebote besteht ebenfalls keine Sperrmöglichkeit. Zusätzlich zur „offiziellen“ Sperre sollten weitere Maßnahmen, z. B. sich für bestimmte Internet-Seiten sperren zu lassen, getroffen werden. Insgesamt ist in Regionen, in denen Spielersperren nur partiell bzw. unzureichend möglich sind, diese Form der Stimuluskontrolle durchaus schwierig umzusetzen und weitere therapeutische Strategien sind notwendig, um eine Glücksspielabstinenz zu erreichen. Neben den Bundesländern, in denen es kein übergreifendes Sperrsystem bzw. für gewerbliches Spiel keine Sperrregelungen gibt, trifft dies im Übrigen auch auf diejenigen in Grenznähe zu anderen Staaten zu, in denen das deutsche Sperrsystem ohnehin nicht greift.

Neben den Problemen, die die rechtliche Trennung zwischen staatlichem und gewerblichem Glücksspielangebot und die länderspezifische Regulierung des gewerblichen Glücksspiels aufweisen, zeigen die Ergebnisse dieser Arbeit, dass die allgemeine Nutzung von Spielersperren als gering bewertet werden muss. Trotz der Unsicherheiten, die Hochrechnungen und Schätzungen mit sich bringen, können die hier berichteten Anteile von Spielersperren im Vergleich zur potenziellen Zielgruppe als Anhaltspunkt gelten. Bei einer geschätzten Nutzungsrate von maximal 5% erwies sich die Anzahl durchgeführter Spielersperren, insbesondere von Fremdsperren, bezüglich des staatlichen Glücksspielangebots Bayerischer Spielbanken als sehr niedrig. Diese Zahlen sind vergleichbar mit einer bundesweiten Studie mit der gleichen Methodik zur Schätzung der Nutzungsrate von Spielersperren [13]. Laut dieser Schätzung beträgt der Anteil gesperrter Spielerinnen und Spielern in Spielbanken etwa 5%. Legt man eine Lebenszeitdiagnose für pathologisches Glücksspielen zugrunde, liegt der Anteil bei etwa 14% [13].

Merke

Spielersperren in Spielbanken werden unzureichend genutzt.

Eine noch geringere Nutzungsrate ergab sich für die untersuchten Lotterie-Glücksspielangebote (Lotto 6 aus 49, Glücksspirale, Keno). Über die Gründe lässt sich nur spekulieren. Anzunehmen aber ist, dass gesamtgesellschaftlich Lotto noch viel weniger mit problematischem Glücksspielverhalten in Verbindung gebracht wird als dies bei anderen Spielformen der Fall ist. Daher besteht vermutlich wenig Wissen und Motivation auf Seiten der Spielenden und deren Angehörigen in Bezug auf die Möglichkeit einer Spielersperre. Hier könnte viel Potenzial stecken, betroffene Personen in einem anderen, unter Umständen „neutraleren“ Setting anzusprechen als in Spielstätten und trotzdem die Möglichkeit zu eröffnen, auch anderen Glücksspielangeboten fernzubleiben (auch hierfür wäre ein vollständig spielformübergreifendes Sperrsystem überaus nützlich).

Merke

Zur Steigerung der Nutzung von Spielersperren müssen bestehende Barrieren reduziert werden, in dem strukturelle Verbesserungen an den gesetzlichen Regelungen und der Organisation von Spielersperren vorgenommen werden.

Die berichteten Nutzungsraten beziehen sich auf problematisch oder pathologisch glücksspielende Personen, so dass hier eher von tertiärpräventiven Maßnahmen auszugehen ist. Es ist anzunehmen, dass Personen, die sich Gedanken bzgl. ihres Glücksspielverhaltens machen und sich „eine Pause“ wünschen, aber (noch) keine manifeste Problematik aufweisen, in Selbst- oder Fremdsperre noch geringere Nutzungsraten aufweisen. Um – neben einer vermehrten Nutzung durch Personen mit pathologischem Glücksspielverhalten – diesen eher sekundärpräventiven Ansatz besser ausschöpfen zu können, sollten strukturelle Verbesserungen an den gesetzlichen Regelungen und der Organisation von Spielersperren vorgenommen werden. Ziel dieser Änderungen sollte es sein, bestehende Barrieren zu reduzieren, die Spielerinnen und Spieler bisher daran hinderten, eine Spielersperre zu beantragen. Dies beinhaltet eine Vereinfachung der Beantragung einer Spielersperre sowie einen höheren Anonymitätsgrad, so dass ein Antrag auch außerhalb der jeweiligen Veranstaltungsorte, in externen Einrichtungen oder online, eingereicht werden kann. Für Personen, die sich für eine Sperre entschlossen haben, würde dies das Risiko einer erneuten Exposition in der Spielstätte sowie mögliche Schamgefühle bei der Offenbarung problematischen Spielverhaltens gegenüber dem Personal oder Mitspielerinnen und Mitspielern reduzieren. Zudem sollte es Glücksspielerinnen und Glücksspielern frei gestellt werden, über die Dauer der Sperre selbst zu entscheiden [14]. Grundsätzlich könnte eine Aufhebung der Sperre nach Ablauf einer vorher vereinbarten Frist automatisch erfolgen. Bei Implementierung eines Verfahrens sollte jedoch ein einheitliches Vorgehen auf der Grundlage transparenter Kriterien erfolgen. Vorgeschlagen wurde bspw. ein Screeningverfahren in Form eines kurzen Tests auf pathologisches Glücksspielverhalten, der durch eine unabhängige Institution durchgeführt werden sollte [13].

Förderhinweis

Die Erstellung des Manuskripts erfolgte im Rahmen der Förderung der Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern (LSG) durch das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege aus Mitteln des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat. Mit der Förderung sind keine Auflagen für die fachliche Tätigkeit und für Publikationen verbunden. Die Äußerungen im Manuskript geben nicht die Meinung der genannten Ministerien wieder, sondern die der Autorinnen und des Autors.

Autorinnen/Autoren

Franziska Motka

studierte Psychologie, B.Sc. an der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck. Seit Oktober 2017 studiert sie Psychologie, M.Sc. an der Humboldt Universität zu Berlin. Seit Mai 2015 arbeitet sie als studentische Hilfskraft am IFT Institut für Therapieforschung in München innerhalb der Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern.

Bettina Grüne

studierte Rehabilitationspädagogik, B.A. an der TU Dortmund und Public Health, M.Sc. an der Universität Bielefeld. Seit 2014 ist sie als Wissenschaftliche Mitarbeiterin am IFT Institut für Therapieforschung München im Rahmen der Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern tätig. Seit 2015 ist sie Doktorandin an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Ihre Forschungsschwerpunkte sind die Versorgungssituation von Personen mit pathologischem Glücksspielverhalten und der Alkoholkonsum von Jugendlichen unter Berücksichtigung verschiedener Kontextfaktoren.

Dr. Barbara Braun

studierte Psychologie an der Universität Würzburg und der Cardiff University, Wales, Diplom 2008. Promotion zum Dr. phil. im Jahr 2014 zum Thema Versorgung pathologischer Glücksspieler. Approbation als Psychologische Psychotherapeutin (Verhaltenstherapie) im Jahr 2015. Seit 2011 wissenschaftliche Mitarbeiterin am IFT Institut für Therapieforschung München und seit Juli 2014 Leiterin der Arbeitsgruppe Therapie- und Versorgungsforschung. Ihr Forschungsschwerpunkt liegt im Bereich Therapie- und Versorgungsforschung. Interessensschwerpunkte sind pathologisches Glücksspielen und ältere Personen mit Substanzstörungen.

Prof. Dr. Ludwig Kraus

studierte Psychologie an der Universität Regensburg und an der University of Colorado, Diplom 1984, Promotion zum Dr. phil. 1992, seit 1993 am IFT in München, 1996 Leiter des Fachbereichs „Epidemiologie und Diagnostik“, 2003 stellvertretender wissenschaftlicher Leiter, 2006 Habilitation an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Seit 2008 Leiter des Bereichs Forschung der Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern, seit 2012 wissenschaftlicher Leiter des Instituts und Gastprofessor am Department for Public Health Sciences, Stockholm University, Stockholm, Schweden. Seit November 2017 Honorarprofessor am Institute of Psychology, ELTE Eötvös Loránd University, Budapest, Ungarn.

Interessenkonflikt

Der Freistaat Bayern ist im Rahmen des staatlichen Glücksspielmonopols Anbieter von Glücksspielen über die Staatliche Lotterieverwaltung (Lotterien, Sportwetten und Spielbanken) und übt gleichzeitig die oberste Aufsicht über öffentliche und private Glücksspiele aus.

¹ Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential umfassen Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, wie Keno, Oddset oder Toto.

• Literatur

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